En esta entrada reproduzco dos de los artículos que escribí en la década de los 80 para la revista “Punto Socialista”, en los cuales exponía lo que en ese momento era sólo una propuesta argumental basada en una visión particular, absolutamente minoritaria y bastante minusválida frente a la “verdad petrolera” imperante entonces. Sin embargo, en las décadas siguientes, estas constataciones personales se convirtieron en evidencia descarnada: fueron los tiempos del auge y la caída de la “apertura petrolera”.
CMP, abril 2010
Cambio en las reglas del juego
Carlos Mendoza Pottellá
Septiembre 1983
Las líneas básicas del patrón legal y reglamento aplicable a la explotación de hidrocarburos en Venezuela quedaron definidos desde 1943 con el pacto laboriosamente trabajado entre el Gobierno de Isaías Medina Angarita y las compañías petroleras extranjeras. Ese pacto plasmó la correlación de fuerzas en el mundo petrolero del momento, pero ha marcado con su impronta los cuarenta años transcurridos desde entonces.
La Ley-Convenio de Medina, con ligeras modificaciones en el tiempo, rigió las relaciones contractuales entre el Estado venezolano y las compañías concesionarias de hidrocarburos hasta 1975, cuando concluye el régimen concesionario y la industria es reservada al Estado. Pero no concluyó allí la vigencia de la Ley del 43. Aunque derogada de hecho en sus propósitos fundamentales, el sistema de relaciones del Estado con sus; empresas operadoras de la industria mantiene los rasgos formales básicos establecidos por ella.
Es así, entonces, como el sector petrolero estatal viene a estar integrado por un conjunto de entes que adquieren la forma de compañías anónimas vinculadas con su único accionista a través de instrumentos legales y tributarios diseñados para el control de las antiguas concesionarias: El Estado percibe los beneficios que le corresponden por su monopolio accionario mediante el alambicado proceso de recabar como regalía o impuesto de explotación la sexta parte del valor de la producción bruta de sus empresas y como Impuesto sobre la Renta el 65% de los ingresos netos de las mismas, que se calculan a Valores de Exportación, magnitudes imputadas para fines impositivos en niveles superiores a los precios reales. Todo ello en lugar de proceder a una abierta asignación de los recursos producidos por la explotación petrolera de manera global y circunstanciada, determinando en cada caso, según los criterios de la planificación nacional vigente, cuánto se deja para el mantenimiento y desarrollo de la propia industria y cuánto se destina a los demás requerimientos del país.
Pero a nuestra manera de ver, el aspecto más grave de esta anómala situación se encuentra en el status especial que se asigna, en este nuevo sistema de relaciones, a las cúpulas dirigentes de esas empresas estatales, cuyos miembros, munidos de remuneraciones que han sido catalogadas conservadoramente como dispendiosas, disfrutan de una autonomía particular, para-estatal, que les ha permitido comprometer de manera significativa el patrimonio nacional en la más completa impunidad, protegidos por la barrera de subterfugios con los que impiden la “politización” de la industria, es decir, el control de sus actividades por parte de otros órganos del Estado.
Camino no traumático
Esta circunstancia es el resultado del denominado “camino no traumático” que se escogió para nacionalizar a la industria petrolera y que han mantenido los gobiernos de AD y Copei. De esta manera, teniendo como justificación la necesidad de mantener la “normalidad” durante la transición, se logró que las compañías extranjeras se avinieran pacíficamente a la nacionalización a cambio de un conjunto de concesiones que en la práctica significaron el mantenimiento esencial y perfeccionado de relaciones dependientes con el capital petrolero transnacional.
Tales concesiones se materializaron, por un lado, en el paquete de Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización que conformaron la cara oculta del pacto nacionalizador, pero también y por otro lado, en el mantener en los puestos de comando de la industria a los hombres de confianza de las transnacionales, que se han constituido en garantes de la participación privilegiada de esas corporaciones en el negocio petrolero venezolano.
Todo esto es historia antigua, denuncia que ya es fatigante ritornello en el que venimos insistiendo frente a la sordera y la ceguera generalizada por la realpolitik, de los dirigentes de la hasta ayer Venezuela Saudita. Pero viene a cuento ahora, cuando se plantea la urgencia de actualizar y unificar la legislación petrolera venezolana y comienzan a debatirse proyectos de leyes en ese sentido; Porque de lo que se trata es de llamar la atención sobre las pretensiones de los directivos petroleros de profundizar la anómala y peligrosa situación, descrita. Con ese designio han montado una algarabía chantajista en torno a los peligros que amenazan a la industria petrolera si su autonomía no es mantenida y extendida. Apoyados en el desconcierto creado por la emergencia a cielo abierto de la profunda crisis que ha corroído las entrañas de la postiza economía nacional, se han dedicado a pescar en río revuelto, ocultando de paso su cuota de responsabilidad en ese desenlace.
Nivel crítico
La motivación esencial de estas líneas está, justamente, en el gran éxito que han tenido estos directivos en su labor confusionista, quienes esgrimiendo el espantajo de un supuesto “nivel crítico del flujo de caja” y el inminente endeudamiento de la industria para poder cumplir con “’sus compromisos", han recibido una favorable acogida, no sólo en sus tradicionales voceros de los medios de comunicación, y en los partidos oficiales de gobierno y oposición, AD y Copei, sino también en sectores que tradicionalmente han mantenido una actitud vigilante y de lucha contra la desnacionalización creciente de nuestro petróleo.
Tal es el caso de quienes piensan que modificando la Ley del Banco Central de Venezuela limitan las apetencias despilfarradoras del gobierno copeyano y que es una muestra de seriedad y realismo político el garantizar a priori los dólares que los ejecutivos petroleros proclaman necesitar. A mi manera de ver las cosas, esa modificación, que se aprueba con olvido de la prometida contrapartida de hacer obligante la presentación previa, para su aprobación, del presupuesto de gastos de la industria, sólo contribuye a llevar más agua al molino de la soberanía supraestatal de los directivos de PDVSA y sus operadoras.
Por exigencias, de la honestidad debo concluir diciendo explícitamente que con lo anterior estoy manifestando mi profundo desacuerdo con la posición oficial asumida por el MAS, partido en el cual milito, en la consideración de este problema.
CMP Septiembre 1983
El destino del ingreso petrolero nacional:
ingreso fiscal vs. reinversión petrolera
Carlos Mendoza Pottellá
Junio 1984
La marcada tendencia a la caída de la capacidad de la industria petrolera para generar excedentes, producto del incremento constante de sus costos y la paralización de la dinámica expansiva de los precios que había caracterizado al mercado de ese producto hasta 1980 es causa, a su vez, de una intensificación de la lucha por su reparto. El primer escenario de esa lucha se encuentra en su propia fuente de generación: La industria petrolera, que contaba con ilimitados recursos para su expansión, para diseñar megaproyectos mil millonarios como los de la Faja del Orinoco, ve ahora menguada esa capacidad, “redimensionados” sus proyectos y, sobre todo, de capa caída el inmenso poder real que la administración sin control de cuantiosos recursos otorga.
Una ominosa señal en este sentido fue la centralización en el BCV de las divisas mantenidas por la industria en el exterior y que constituían una fuente de ingresos adicionales libres de presiones impositivas. Los problemas fiscales, que comenzaban a hacerse críticos, acabaron con la indiferencia del país frente a la “manga ancha” que disfrutaba la todavía para entonces “gallina de los huevos de oro”. Con la llegada de las vacas flacas comenzaron las objeciones a los “dispendiosos sueldos” prevalecientes en la misma y se renovaron olvidadas críticas sobre la falta de control del Congreso y del propio Ejecutivo sobre ese “Estado dentro del Estado” que constituyen PDVSA y sus operadoras.
En ese mismo orden de ideas, cobran renovada importancia los mecanismos que determinan el destino del Ingreso Petrolero Nacional frente a la disyuntiva de gastarlo o reinvertirlo. El problema es realmente delicado y no puede ser agotado en un artículo de revista. Comporta, por un lado, apreciaciones sobre la eficacia del gasto fiscal, sobre su necesidad social o su carácter despilfarrador de un patrimonio en proceso de extinción. Y por el otro lado, se hace indispensable una evaluación de la inversión petrolera, sobre los criterios que la orientan, los lapsos de recuperación y su rendimiento a largo plazo.
Ya no podrán repetirse los alucinados megaproyectos para invertir 100.000 millones de dólares en 20 años que voceaba Rodríguez Eraso ante los futuros clientes norteamericanos. La inmovilización y posible pérdida de decenas de miles de millones de bolívares ocasionados por esos delirios es un lujo que ya no puede darse el país.
Por todo eso, debemos comenzar a clarificar la forma y la esencia del reparto de los proventos del petróleo. Lo que sigue a continuación forma parte de un estudio realizado para la Comisión de Energía y Minas del Senado sobre la materia.
El complejo mecanismo de precios e impuestos mediante el cual se produce la distribución de los ingresos petroleros entre el fisco y la industria donde son generados, es el resultado del proceso de avenimiento y compromisos que supuso la política de “transición sin traumas” adoptada como definitoria de la nacionalización petrolera.
Uno de esos compromisos fue el de mantener el “status” de ingresos y prerrogativas conquistados por los obreros y empleados de la industria y, de manera determinante, los adquiridos por la alta gerencia que se mantendría al frente de las ahora operadoras nacionalizadas y de la nueva casa matriz. En virtud del mismo, y dados los límites de sueldos imperantes en la administración pública –donde su máximo nivel, el sueldo del Presidente de la República, apenas alcanzaba a ser la cuarta o quinta parte del promedio de los devengados en las cúpulas concesionarias se estableció una administración petrolera liberada de las limitaciones inherentes a las empresas del Estado, otorgándosele a las mencionadas operadoras y casa matriz el carácter de sociedades anónimas.
Simultáneamente y en consecuencia quedó establecido que las relaciones del Estado con sus empresas petroleras se regirían por las disposiciones de las leyes de Hidrocarburos, Impuesto Sobre la Renta y todas aquellas que se aplicaban a las concesionarias.
Así, en cuanto al destino de los ingresos petroleros, el esquema adoptado fue el siguiente:
1. Las producciones del petróleo y gas fiscalizadas pagarían un Impuesto de Explotación – Regalía – equivalente al 16 2/3 por ciento del volumen de las mismas, liquidado a un precio mutuamente convenido. Ese precio fue, para 1976, de 12,06 dólares por barril para el petróleo y de 18,56 para el gas natural. En 1982, esos precios fueron, 11,60 $/bl. para el petróleo y 14,84 para el gas. El estancamiento e incluso disminución de las regalías implica un sustancial sacrificio fiscal a favor de la industria petrolera, si tomamos en cuenta que el precio de realización promedio entre esos años pasó de 11,15 $/bl. a 27,47 $/bl.
2. Las operadoras cancelarían el Impuesto sobre la renta, neto, descontadas, además de los costos, regalías y aportes a PDVSA, a valores de exportación.
Los valores de exportación mecanismo fiscal para garantizar la participación estatal frente a las manipulaciones de los precios de realización por las transnacionales, tenían un nivel promedio de 27% por encima de dicha realización. Entre 1977 y 1979 el margen diferencial se redujo a niveles entre 11 y 14%. A partir de 1980 volvió a niveles entre 24 y 29%. En diciembre de 1981, con la reforma de la Ley de Impuestos Sobre la Renta, queda establecido que el mismo podría ser de hasta el 30% para 1982, no pudiendo exceder del 25% para los ejercicios de 1983, 84 y 85 y del 20% a partir de 1986 (Art. 169 Ley lSR).
La tasa del ISR aplicable a las actividades de hidrocarburos había llegado, en 1975 al 70,03%. En el transcurso del año 76, al comprobarse que las operadoras registrarían pérdidas contables si se mantenía ese nivel, la tasa se redujo a 65,13 por ciento. Desde 1981, esa tasa se mantiene en el 67,7%, con 2% de descuento por realización de nuevas inversiones, 65,7 efectiva (Art. 70 Ley ISR).
La combinación de valores de exportación y tasas es el principal mecanismo redistribuidor de los ingresos y por esa la discusión se centra en este aspecto. La modificación de la Ley de ISR que hemos señalado intenta establecer un patrón fijo en esas proporciones pautando una escala de modificaciones hasta 1986, año a partir del cual se supone que cesan dichos cambios.
3. Las operaciones quedan obligadas a vender al Banco Central de Venezuela los dólares obtenidos por sus ventas en el exterior a un tipo de cambio inferior al vigente para las operaciones normales, esto producía beneficios cambiarlos retenidos por el Banco. El tipo de cambio al cual habían vendido las concesionarias sus dólares en 1975 fue de 4,20 bolívares.
El 1° de Julio de 1976 se modificó ese tipo de cambio a 4,28, produciéndose allí una nueva fuente de sacrificio fiscal a favor de la industria, por las mismas razones que fueron reducidas las tasas del ISR y los valores de exportación.
A partir de septiembre de 1982 se reduce aún más la diferencia cambiaria, al ser colocado el tipo de cambio del dólar petrolero en 4,2925 bolívares.
La reciente disposición de colocar ese tipo en 6 bolívares por dólar arbitra nuevos fondos para la industria, aun cuando devaluados por la inflación generalizada.
4. Derechos de Importación. Casi totalmente exonerados en los primeros años, comienzan ser un rubro importante a partir de 1980 por la supresión de esas exoneraciones. Así, pasa de 33 millones de bolívares en 1976 a 1.316 millones en 1982.
5. Impuesto Superficial, pagado en Bolívares por hectárea de área asignada.
Su monto no es significativo para las magnitudes consideradas: 37 millones de bolívares en 1982.
6. Las operadoras pagan un conjunto de impuestos menores nacionales y municipales, cuyo monto de 77 millones de bolívares en 1982 duplica al de 1981 y años precedentes, pero tampoco es de consideración en el problema estudiado.
7. El fisco percibe además el impuesto sobre la renta pagado por las empresas que prestan Asistencia Técnica a las operadoras, cuyo monto fue de 2.435 millones en el lapso 76-79.
Este rubro pierde significación a partir de 1980 como resultado de la renegociación de tos contratos de asistencia técnica, que determinó la reducción de las tasas aplicables a esa actividad. El monto de lo percibido por ese concepto entre los artos 1980-82 fue de 342 millones de bolívares.
De todas maneras, este concepto no corresponde al reparto del ingreso por barril producido, sino que pecha las actividades de los entes extranjeros que prestan asistencia.
8. Las operaciones deben separar el 10% de sus ingresos netos como aporte de PDVSA. Ese aporte es deducible a los efectos del pago de Impuesto sobre la Renta por las operadoras. Dicho aporte forma parte, desde luego, de la participación de la industria petrolera en el reparto del ingreso y constituye el fondo de desarrollo y nuevas inversiones de la misma.
Podemos concluir señalando que, a nuestra manera de ver, la multiplicidad de vías por las cuales se produce el reparto del ingreso petrolero entre gasto social y reinversión petrolera ha impedido una clara definición al respecto.
De lo que se trata es de decidir cuál es el destino más conveniente, desde el punto de vista social y económico, a corto y a largo plazo, del ingreso petrolero.
Ello representa un problema de una entidad que sobrepasa al meramente administrativo y tiene que ver con el destino trascendente de la nación venezolana.
Mantener el alambicado mecanismo descrito es una manera de postergar esas definiciones, dejándolo todo al libre juego de los intereses internos e internacionales que se mueven en torno a nuestro petróleo. En ese “libre juego” nunca ha salido bien librado el interés nacional.
CMP Junio 1984
CMP – Abril 2010
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