de los hidrocarburos y de su industria:
Carlos Mendoza Pottellá
(PROPUESTA AL MINISTRO DE HACIENDA, NOV. 1995)
La anómala condición de compañía anónima, otorgada a PDVSA por circunstancias históricas muy particulares, ha generado, entre otras cosas, una constante petición de autonomía por parte de la gerencia petrolera frente al Estado, propietario del 100% de la empresa. Reiterada durante 20 años, esa pretensión autonómica ha conducido a un deslindamiento inconveniente que ha enajenado la capacidad de control del propietario sobre su empresa. Ello se ha expresado gráficamente cuando se habla de PDVSA como un Estado dentro del Estado.
Más recientemente, esa circunstancia se ha agravado, al hacerse evidentes las tendencias privatistas que imperan en la alta gerencia de la empresa estatal. De hecho, ya ha sido expresado públicamente por su Presidente: dado el primer paso de la apertura, ahora hay que profundizarla hasta alcanzar la total privatización de PDVSA.
Sin entrar a discutir la legitimidad, pertinencia y conveniencia para la Nación de tales posiciones, la propiedad del Estado sobre los hidrocarburos y su industria es, todavía hoy, la norma vigente. En tal sentido, los órganos de los tres poderes del Estado competentes en las distintas materias relacionadas con esa condición, están todavía en la obligación de hacerla valer. Ello hace referencia, en el caso del Ejecutivo, en primer lugar al Ministerio de Energía y Minas, pero también a todos los demás integrantes del Gabinete Económico y a la Procuraduría General de la Nación. En cuanto al Congreso Nacional, sus responsabilidades en este asunto son múltiples y deben ser asumidas permanentemente por las Comisiones Bicamerales específicas, en energía y minas, economía, finanzas, etc. Es destacable también el papel que debería jugar la Contraloría General de la República.
Sin embargo, más que el cumplimiento de esa obligación, en esta materia lo que se ha impuesto es la omisión. En algunos caso, esa omisión ha sido la expresión de una voluntad política definida, pero la mayoría de las veces es el resultado de carencias estructurales de recursos humanos y materiales para enfrentar una tarea de magnitudes considerables.
En el primero de estos casos se encuentra el MEM, un organismo que ha sido intencionadamente vaciado de su capacidad técnica independiente y tomado por funcionarios de los entes que deben ser fiscalizados. En el segundo, pueden identificarse a las mencionadas Comisiones del Congreso, las cuales jamás han estado dotadas de los instrumentos requeridos para cumplir cabalmente sus funciones en las materias que les competen.
La conciencia de esta situación y de su inconveniencia se ha puesto de manifiesto en diversos ámbitos oficiales y precisamente por ello, es pertinente toda la relación anterior: Si se quieren revertir los efectos perversos de esas circunstancias es necesario tener presente que se trata de enfrentar a una política muy clara en sus objetivos, afincada en los puestos de comando de la empresa estatal, en el sector empresarial vinculado a la industria y con una amplia aceptación en la opinión pública en general, en todo el espectro político y en todos los niveles sociales, hasta el punto de ser percibida como parte del “sentido común” en materia de política y economía petroleras.
En otras palabras, si se va a asumir el reto planteado en el encabezado de estas páginas, es indispensable hacerlo sobre un basamento conceptual y sobre todo, informativo, muy bien establecido, desde los punto de vista político, legal, económico y técnico.
En este sentido, la restitución de una Comisión interministerial para el seguimiento de las actividades de la industria petrolera (similar a la antigua Comisión Coordinadora para la Conservación y el Comercio de los Hidrocarburos, CCCCH) es una idea que debe desarrollarse a partir de los sectores en donde existe ya una claridad de objetivos.
Que sepamos, esas condiciones existen en el Ministerio de Hacienda y en CORDIPLAN (Dirección de Políticas Económicas). A este nivel se puede constituir un grupo promotor de iniciativas y estudios que permitan ir incorporando a otros niveles, en tareas específicas.
La tarea inicial por excelencia es la estructuración de una base de datos confiable y válida. Y esa tarea se inicia a partir del análisis de la información disponible, que como se sabe, está llena de agregaciones y lagunas arbitrarias para ocultar detalles inconvenientes.
El centro generador de toda la información petrolera es PDVSA, quien la suministra a las fuentes secundarias: Minas, OCEPRE, SENIAT, Banco Central, OCEI, Contraloría, Comisiones del Congreso, etc. Esa información es dispersa, inconexa y contradictoria, ya que muchas veces tiene fines contrapuestos, de acuerdo con las exigencias del organismo que las solicita. Un ejemplo paradigmático lo constituyen los costos: Cuando se trata de justificar incrementos de la capacidad productiva por declinación de los yacimientos convencionales y cuando se trata de declaraciones impositivas, los costos son altos y crecientes. Pero cuando se trata de evaluar la eficiencia de la industria y su capacidad para ser la “locomotora del desarrollo”, la industria petrolera venezolana se encuentra entra las de menores costos en el mundo.
El sistema utilizado para ocultar detalles es, por excelencia, la “agregación”. Eso lo podemos observar en el Informe Anual de Actividades de PDVSA: las cifras de ingresos y costos incluyen los resultados de los negocios en el exterior, sin discriminar su aporte a cada uno de esos rubros y sólo por diferencia con sus declaraciones internas para fines impositivos es posible detectar tales niveles de participación. Incluso cuando se habla de “inversiones en refinación”, se mezcla las hechas en el país con las del exterior. Y así lo reproduce, por ejemplo, “Petróleo y Otros Datos Estadísticos” del MEM.
De lo anterior surge una primera y gran tarea: la desagregación de la información. El primer gran deslinde, como se ve, debe ser entre el negocio interno y el internacional.
A nivel interno, no basta con la presentación de cifras por funciones tales como Exploración, Producción, Refinación, etc. En cada una de esas divisiones hay que discriminar sectores significativos. En exploración, por ejemplo, valdría la pena evaluar los esfuerzos relativos que se hacen entre áreas nuevas y en convencionales. Entre esta actividad y la de producción se ubica la muy crítica de perforación: su exacta definición es vital para determinar cuando es un costo vinculado a las actividades normales de producción y cuando debe ser considerada como parte de un gasto de exploración amortizable con cargo a las nuevas reservas ubicadas.
Pero el corazón de la industria es precisamente la producción, y es allí donde debe enfocarse la mayor atención: en cuanto a los rangos de gravedad y la distribución geográfica. Ahora, después de los múltiples pasos hacia la apertura, es indispensable tener información sobre cada sector: áreas nuevas de apertura, campos “marginales”, asociaciones tratégicas en la Faja, áreas nuevas y convencionales bajo control total de PDVSA, etc.
Desde luego, el aspecto determinante a evaluar es el de los costos: los cuales dependen del nivel de madurez del yacimiento y de los métodos de recuperación aplicados -si primarios o secundarios- de las actividades de reparación y reacondicionamiento, etc. Destacan aspectos sensibles a los cuales ahora no se les presta la atención que se le asignaba en otras épocas, como la relación gas-petróleo y los porcentajes máximos del potencial teórico a los cuales se debe producir.
La refinación es un área crítica de la industria petrolera en todas partes del mundo. Precisamente por ello es que han sido tan pobres los resultados económicos de los emprendimientos de PDVSA en el exterior: Nadie anda comprando refinerías a troche y moche, las empresas sólo establecen las requeridas para procesar la producción disponible en los campos productivos que controlan y no para comprar crudos a otros productores, porque los márgenes de beneficios en la refinación son estadística y constantemente a través de los años, negativos. En consecuencia, se impone un ajustado análisis de la rentabilidad de los proyectos de inversión en esta área, tanto a nivel interno como internacional.
A nivel interno, la industria petrolera se ha envuelto en operaciones de diverso carácter, tales como la Orimulsión, el Criogénico, Sucre Gas, Pequiven y Carbozulia, cada uno de los cuales debe ser evaluado por separado.
Lo mismo sucede a nivel internacional con Citgo, Veba Oel, Nynas, la refinería Isla en Curazao, el terminal de almacenamiento en Bonaire y las plantas de asfalto en Inglaterra: cada uno es un negocio distinto, con diversos niveles de rentabilidad y justificación.
Fuera del nivel operativo, se requiere evaluación de la estructura administrativa y gerencial de PDVSA en su conjunto y de cada una de sus filiales. De los procesos de racionalización y efectiva reducción de costos operativos. La duplicación y triplicación de funciones debida a la existencia de tres filiales integradas. De los procesos de contratación de empresas y servicios, procura de suministros, etc. De las relaciones laborales y los métodos de evaluación y promoción aplicados al personal.
Aspecto importante en esta esfera es el del financiamiento de sus operaciones y planes de inversión, así como el manejo de su endeudamiento. Llegar a determinar la estructura real del flujo de caja de la industria en general y de cada emprendimiento en particular es, de por sí una tarea integral y de significación estratégica para cualquier propietario y de manera muy particular para el Estado venezolano.
La instancia inmediata nos conduce a la necesaria evaluación macroeconómica de los emprendimientos petroleros: su pertinencia y oportunidad en el marco del desarrollo nacional y su coherencia con las líneas maestras de la planificación oficial. Y un poco más allá, pero no menos importante, su evaluación a la luz de las perspectivas del mercado mundial.
De hecho una tarea inmediata de este comité de seguimiento, a desarrollar paralela y simultáneamente con la estructuración de la base de datos que venimos esbozando es la recopilación y evaluación de los diversos escenarios que en materia energética y petrolera se debaten a nivel global. Esta quizás sea una tarea relativamente fácil en cuanto a la obtención de la información, pero exigente de una gran profundidad analítica para poder establecer una orientación certera entre tantas predicciones interesadas.
Carlos Mendoza Pottellá, Nov. 1995
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