De la participación estatal en el negocio petrolero

Carlos Mendoza Pottellá
Nov. 1995

La consideración fundamental que hay que hacer sobre el tema es que se trata de un problema político, de un problema de relaciones de poder, en el cual una peculiar agrupación, integrada por factores privados nacionales y extranjeros vinculados al negocio petrolero y cúpulas gerenciales de la empresa pública, ha logrado imponer como verdades indiscutidas un conjunto de postulados que mezclan realidades objetivas con una carga considerable de falacia.

Dichas afirmaciones forman parte de un programa definido, que tiene como nortes la expansión constante del negocio petrolero -independientemente de la pertinencia macroeconómica y rendimiento fiscal de esa expansión- y la creciente privatización de las actividades en esa industria en particular.

Ese conjunto de verdades establecidas, que parte de concepciones hoy de moda, en cuanto a la incapacidad del Estado para gerenciar actividades productivas, tiene un expresión particular:

La carga fiscal sobre PDVSA es excesiva. PDVSA es la empresa petrolera que paga más impuestos en el mundo. Mantener esa carga fiscal equivale a perpetuar el ya fracasado modelo de rentismo parasitario y continuar alimentando a un Estado paternalista e ineficiente.

El control "político" sobre la industria obastaculiza el desarrollo eficiente de sus programas. Las trabas burocráticas que imponen los distintos organismos contralores, ejecutivos y legislativos, deben ser eliminadas en beneficio de la autonomía gerencial para ejecutar eficientemente sus planes y programas. Este es camino hacia la Venezuela productiva.

El mejor destino del ingreso petrolero es su reinversión el mismo sector. No existe otra actividad económica en Venezuela que le permita obtener ventajas comparativas y competitivas similares. Cada dólar adicional invertido en la industria petrolera genera, directa e indirectamente, efectos multiplicadores en el Producto Interno Bruto superiores de los de cualquier otra aplicación.

Venezuela debe ir hacia una más estrecha asociación con sus clientes desarrollados y abandonar asociaciones tercermundistas, de subdesarrollados y de perdedores, como la OPEP. La OPEP no ha beneficiado mucho a Venezuela y le impone trabas a un desarrollo que la llevaría a convertirse en una de las primeras potencias petroleras del mundo.

Para desarrollar la inmensa base de recursos petroleros de Venezuela, hay que desmontar todo el aparato de regulación y fiscalización que pesa sobre esa actividad industrial, porque ese desarrollo no es posible hacerlo con los recursos internos y es necesario atraer al capital petrolero internacional con proposiciones de una rentabilidad mayor a la de otros destinos. El escenario óptimo sería la completa privatización de las actividades petroleras, para permitir la convergencia competitiva en todas ellas de los capitales nacionales y extranjeros que quieran hacerlo. Las participación nacional no se centraría en una exagerada presión fiscal, pues ello reeditaría el modelo rentista, sino en la multiplicación de actividades productivas que se generarían.

Considerando todo lo anterior, matriz de opinión plenamente establecida y alimentada continuamente por todos los medios de comunicación y asumida por destacados dirigentes de casi todos los partidos políticos, cualquier reivindicación del Fisco frente a PDVSA, como detener el proceso de desgravación establecido con la eliminación de los Valores Fiscales de Exportación, o hacer reparos a sus declaraciones impositivas, será repelida como intentos de volver a los tiempos del rentismo y el dirigismo populista.

La tarea por tanto, debe centrarse en desmontar, con hechos y cifras, las falacias establecidas como verdades. Toda reivindicación fiscal debe hacerse con una fundamentación exhaustiva, legal, macroeconómica y sobre todo, política.

La realidad fundamental que se soslaya en la referida matriz de opinión es el de la propiedad del Estado sobre los recursos de hidrocarburos y los derechos que como propietario, independientemente de su condición de Estado, le corresponden.

Pese a la anómala condición de compañía anónima que se le confirió a PDVSA, sus ejecutivos no son otra cosa que funcionarios públicos y, en tanto que tales, ejecutores de la política estatal, de la política de los propietarios, en la gestión de esa industria. PDVSA no es una empresa que deba buscar cobijo en FEDECAMARAS o en Ven Am Cham, es una empresa estatal. Parecería una verdad de perogrullo, pero éste es uno de los principales problemas políticos que se plantean en el país en materia de política petrolera.. Las fidelidades de PDVSA se orientan hoy hacia sus clientes, socios internacionales, proveedores y contratistas; con los cuales no tiene secretos. Por otro lado, recela de los poderes públicos, esconde información a sus legítimos contralores y reniega de su condición estatal. En su visión corporativa lo importante es la expansión del negocio, aún al precio de minimizar los dividendos a repartir entre los propietarios. El más importante foco generador de tendencias privatistas de la industria petrolera nacional se encuentra en sus cúpulas gerenciales.

La política petrolera venezolana debe definirse claramente a nivel Estatal, es decir, debe se establecida con la participación de todos los poderes públicos. La motivación es doble: La primera se refiere a que, en cualquier circunstancia de propiedad sobre los recursos del subsuelo y los activos de esa industria, el Estado está en la obligación, claramente establecida en la Constitución y las leyes, de controlar, regular y fiscalizar a una actividad productiva que se desarrolla en su territorio. La segunda se refiere a esa condición actual que puede revertirse en el tiempo, pero mientras exista debe ser ejercida plenamente y sin complejos: el Estado es el propietario de los recursos y de la industria erigida para su explotación.

Esa política petrolera, en tanto que política de los propietarios colectivos, debe ser tambien el producto de una amplia consulta en todos los estamentos de la sociedad. Para ello, debe dársele participación cierta a todas las organizaciones representativas que no lo hacen directamente en los poderes públicos centrales, como la CTV, FEDECAMARAS, gremios profesionales, universidades, corporaciones de desarrollo regional, estados y municipios, sin olvidar, desde luego, a ese poder público no deliberante que son las Fuerzas Armadas. Este también es el camino para hacer cualquier propuesta reivindicadora de los derechos de los propietarios sobre su patrimonio.

 En el plano técnico - operativo de esa reivindicación, es necesario desmontar las bases de desinformación sobre las cuales se fundamenta la "verdad petrolera". se hace necesario, por tanto, recabar toda la información disponible y contrastarla con las presentaciones voluntariamente sesgadas que se hacen de la misma. Hay que hacer evidentes los detalles que se ocultan detrás de las prácticas de agregación de las cifras. Analizar cada negocio, cada sector de actividad. de manera de establecer la eficiencia particular de cada uno de ellos.

Pero aun manejando las muy manipuladas cifras actuales, en ellas se pueden encontrar los indicios de una grave situación en cuanto al deterioro de la participción fiscal petrolera.

Ese deterioro tiene tres fuentes fundamentales: La primera de esas fuentes está en el conjunto de disposiciones tendientes a la desgravación impositiva que han sido establecidas, tanto por el Poder Ejecutivo, como el Legislativo, en los cuatro períodos constitucionales transcurridos desde el momento en que esas actividades fueron reservadas al Estado.

La más grave de esas medidas ha sido, hasta ahora, la eliminación de los Valores de Exportación, mecanismo con el cual el Estado contrrarrestaba las manipulaciones en los costos que disminuían la base impositiva. En las "asociaciones estratégicas", partiendo del Cristóbal Colón, se redujo la tasa aplicable del ISLR del 67,7 al 30%, con garantía de que no habrá vuelta atrás. Hoy en día ya se plantean, en documentos oficiales, propuestas concretas para reducir el pago del impuesto de explotación o regalía en las areas nuevas, aplicando factores de hasta 0,7 al precio de liquidación, para el cálculo del 16 2/3 por ciento, con la excusa de reconocer costos de transporte.

Dentro de esta misma fuente puede ubicarse una variante: la omisión -voluntaria o nó- en las labores de fiscalización y control, la inercia en el tratamiento de situaciones nuevas, etc. Este es, por ejemplo, el caso del cobro del impuesto de explotación entre 1979 y 1986, lapso en el cual los precios de liquidación se dejaron estancados entre 11 y 12 dólares el barril, mientras que los precios de realización subían de 17 a 29 y se mantuvieron por encima de 25 dólares por barril hasta el final del período. (En los tiempos pre-nacionacionalización los precios de liquidación de la regalía superaron siempre a los precios de realización o de referencia)

La segunda fuente de deterioro de la participación fiscal tiene una raigambre más antigua, y se refiere, precisamente, a las prácticas de manipulación de costos en las que dictaron cátedra las antiguas compañías concesionarias.

Tales prácticas son poco perceptibles en los primeros años de funcionamiento de la industria petrolera en manos del Estado, aún cuando se produjeron denuncias puntuales como el exagerado costo de los contratos de asistencia tecnológica, los descuentos de precios establecidos en los contratos de comercialización, los "obscenos" -Gonzalo Barrios dixit- sueldos de los ejecutivos petroleros o los costos imputados a unas supuestas "actividades de producción en la Faja del Orinoco".

A partir de 1991, por el contrario, puede observarse una aceleración en el tendencial crecimiento de los costos. Sería pertinente analizar en detalle este período para determinar la naturaleza de ese extraordinario crecimiento. De manera particular, cabría revisar los resultados de negocios tales como las asociaciones estratégicas en la Faja del Orinoco, la explotación de "campos marginales"que ahora no lo son tanto, la orimulsión y la internacionalización. Los aportes o cargas que generan Carbozulia, Pequiven y Palmaven. ¿Qué ha pasado y que pasará con Sucre Gas y el proyecto Cristóbal Colón?

En la internacionacionalización por ejemplo, se materializa una forma clara y evidente de sacrificio o elusión fiscal, al entregar a las filiales de PDVSA en el estados Unidos cargamentos de petróleo con descuentos de hasta 3 dólares por barril sobre su precio de realización. Más grave aún es el net-back de Ruhr Oel, en el cual se reflejan, en algunos años, descuentos superiores a los 5 dólares por barril.

La tercera fuente de la caída fiscal tiene que ver con el crecimiento real de los costos operativos. Ese crecimiento se genera, fundamentalmente, en la necesidad de revertir la tendencia física de los yacimientos tradicionales a disminuir su capacidad productiva, calculada en 600 mil barriles diarios cada año. Esta tendencia era estimada en 200 mil barriles diarios cada año en la década de los setenta y se ha venido incrementado debido a las políticas de expansión constante de la producción. Precisamente para que esa tendencia no se materialice y peor aún, para generar nueva capacidad potencial, se debe incurrir en costos crecientes de reparación y reacondicionamiento, de generación e inyección de vapor, de perforación de avanzada y desarrollo dentro del area probada, sin mencionar aquí la perforación exploratoria para encontrar nuevas localizaciones.

Como puede observarse, no se trata solamente de la tendencia física. originada por el saqueo que hicieron las concesionarias entre los años 60 y 70, sino también de la voluntad de revertirla. Aquí cabría preguntarse, ¿Hasta cuándo será económicamente factible mantener ese esfuerzo? ¿No serían inferiores esos costos si se trazaran metas de producción cónsonas con el grado de agotamiento de los yacimientos?

En resumen, podría afirmarse que para cada una de estas tres fuentes de deterioro fiscal hay alternativas, pero ellas no son sencillas, ni fáciles de aplicar. Repitiéndonos, la situación conforma un serio problema político que sólo puede ser encarado teniendo todos los ases en la mano: Información certera y precisa como instrumento fundamental para la sustentación de una voluntad política y búsqueda de un apropiado nivel de consenso en torno a las decisiones que se propondrían.

CMP/Nov. 1995.